40 års dansk integrationspolitik - kan vi gøre det bedre med ukrainerne?

18.03.2022
Af: Tanja Weiss

Rockwoolfonden har undersøgt om lovændringerne de sidste 40 år har haft effekt på flygtninges beskæftigelse. Mere tid til at lære dansk og boligplacering efter netværk og jobmuligheder fremmer integrationen, viser forskningen. Det er stik imod nogle af lovændringerne, som har medført tvangsmæssig boligplacering efter kommunekvoter og kortere sprogkurser og mere praktik.


Den måde vi spreder flygtninge geografisk i kommunerne, uddannelses- og jobmuligheder, tid til sprogundervisning og niveauet for sociale ydelser har stor indflydelse på vellykket integration. Det fastslår nyt dansk studie af 40 års dansk integrationspolitik. Analysen konkluderer også, at nogle lovændringer ligefrem har forværret integrationen. 

Studiet har undersøgt dansk integrationspolitik fra 1950-2020. I 1952 tiltrådte Danmark FN´s flygtningekonvention og de første flygtninge kom fra Ungarn i 1956. Siden da har 170.000 flygtninge fået asyl i Danmark. I 2020 fik kun 601 asyl. Det er det laveste siden starten af 1980´erne. Men nu forventes det igen at stige pga. krigen i Ukraine. 

Geografisk spredning begrænser flygtninges beskæftigelse

Danmark indførte i 1986 en boligplaceringspolitik, som skulle fordele flygtninge mere ligeligt mellem kommunerne og justeres efter indbyggerantal. I 1999 blev det vedtaget, at der også skulle tages hensyn til antallet af ikke-vestlige indbyggere, der i forvejen boede i kommunerne. Denne geografiske spredning, som ikke tager hensyn til de lokale beskæftigelsesmuligheder, påvirker flygtningene negativt: Nu færre jobmuligheder, des færre flygtninge i job 4 år efter.

Hurtigere i job via netværk af landsmænd

Det er ikke kun de lokale beskæftigelsesmuligheder, der er afgørende for job til flygtninge. Flygtninge kommer hurtigere i job, hvis der i forvejen er mange af deres egne landsmænd i kommunen, fordi det giver et øget netværk og informationer om lokale forhold. Desuden viser studiet også, at beskæftigelsen stiger, når flygtninge bliver placeret i kommuner med mere socialt boligbyggeri eller bedre uddannelsesmuligheder.  Altså stik imod den førte politik siden 1999. Internationale studier viser samme tendens: Beskæftigelsen for flygtninge skønnes at kunne blive øget med tocifrede procentpoint, hvis man fordeler dem efter jobmuligheder eller selv lader dem vælge, hvor de vil bo.

Længere sprogkurser øger flygtninges beskæftigelse 

På den korte bane, virker fokus på hurtigere beskæftigelse, som den danske integrationspolitik har intensiveret de seneste ti år. Med integrationsreformen i 2016 blev det et krav, at alle flygtninge skal hurtigt i virksomhedspraktik. Men jobtræning koster på de sproglige kompetencer og de langvarige beskæftigelseseffekter er usikre, viser et nyt oversigtsstudie fra Rockwoolfondens forskningsenhed og University College London. Effekten af jobtræning forsvinder efter 3-4 år og samtidig dropper flere flygtninge ud af danskundervisningen eller opnår dårligere resultater til eksamen på danskuddannelsen. Det vil sige, de kommer i arbejde, men har samtidig ikke overskud og tid til også at læse dansk. Dermed forsvinder den langsigtede effekt i forhold til bedre lønnet beskæftigelse. 

Flere udenlandske studier viser, at en intensiv tidlig beskæftigelsesstøtte gavner flygtninges beskæftigelse på kort og mellemlang sigt. Enten i form af øgede bevillinger til jobcentret eller i form af, at sagsbehandlere har mere tid til den enkelte flygtninge. 

Mere sprog, højere løn

Øget danskundervisning til flygtninge medfører betydelige løngevinster på den lange bane. Det viser et andet oversigtsstudie. Siden 1986 er alle udlændige blevet tilbudt undervisning i dansk sprog og kultur. Omfanget af timer er blevet øget med 30 procent og flere midler til mere og bedre danskundervisning blev forøget markant i 1999, som led i stor integrationsreform. Reformen havde ingen effekt de første 5-6 år, men nu længere tid i landet, des større effekt: Flygtninge med længere danskuddannelse færdiggør i højere grad en erhvervskompetencegivende uddannelse og får bedre jobs. Et dansk studie viser endda, at tidlig jobtræning mindsker deltagelsen i danskuddannelse og derefter forværrer beskæftigelsen. Fokus bør derfor være på fastholdelse i danskuddannelse og behov for opkvalificering. 

Lavere sociale ydelser øger beskæftigelsen for mænd på kort sigt

Beskæftigelseseffekterne af reducerede ydelser ved ankomst forsvinder efter fem-seks år i landet. Det viser flere danske studier. Så det har virket på den korte bane, at gøre forskel på ydelsesniveauet for kontanthjælpsmodtagere og nyankomne flygtninge. Det gjorde man første gang i 1999. Det blev fjernet igen i 2000 ved regeringsskiftet. Men i 2002 blev der indført den såkaldte starthjælp. Da den igen blev fjernet i 2012, forsvandt effekten på beskæftigelsen, men vendte tilbage i 2015 med indførelsen af introduktionsydelsen. Det virker dog primært for mænd, som dog vender tilbage til ydelsessystemet 5-6 år efter. Til gengæld viser det sig, at kvinderne helt forlader arbejdsmarkedet og bliver forsørget af deres mænd i stedet for at forblive i ydelsessystemet og få støtte og danskundervisning til at komme i arbejde.

Kvinder bliver hjemmegående og kriminelle

Tre studier af ydelsesreduktionerne i 1999, 2002 og 2015 viser, at en lidt højere andel af kvinder begår tyverier, typisk i supermarkeder, som følge af de lave ydelser. Andre studier viser også, at kvinderne går i højere grad til lægen og bliver indlagt til helbredsundersøgelser og at deres børn klarer sig dårligere i skolen og nogle af de unge bliver også kriminelle. 

De lavere ydelser har på denne måde flere negative effekter end positive og ser ud til kun at have kortsigtet effekt på mændenes tilknytning til arbejdsmarkedet.

Stramninger i krav til permanent ophold demotiverer

I dag får alle flygtninge og deres familier kun tildelt midlertidigt ophold. De kan miste deres opholdstilladelse, hvis forholdene i deres hjemland forbedres - medmindre de søger om permanent ophold. Kravene til permanent ophold er imidlertid blevet strammet flere gange siden 1999. Dengang fik flygtninge opholdstilladelse med henblik på permanent ophold uden krav efter 3 år i Danmark. I 2002 blev det ændret til, at man skulle bestå en danskprøve og have opholdt sig i syv år i Danmark, før det var muligt at opnå permanent ophold. I 2007 skulle man have bestået Dansk 2 og nu også have 2,5 års fuldtidsbeskæftigelse efter de første syv år i Danmark. Kravene blev indført for at motivere til bedre integration og reglerne er strammet flere gange siden. Efter 2007 er beskæftigelsesgraden faldet med 30 procent.

Rockwoolfondens Forskningenhed kan ved gennemgang af flere danske og udenlandske studier konkludere, at strammere regler for permanent ophold kan virke demotiverende for flygtninge, der ønsker at blive integreret. Et tysk studie finder, at kortere ventetid på at søge om statsborgerskab ligefrem øgede beskæftigelsen.

Modvirker lang ventetid på behandling af traumer integrationen?

Rockwoolfondens Forskningsenhed holdt briefing i dag om resultaterne af studieoversigten. Hovedfokus i studierne har været integrationspolitikkens effekter på beskæftigelsesgraden blandt flygtninge. Der var flere spørgere i salen, der spurgte ind til en bredere forståelse af integration og hvilken effekt stramningerne har for hele familiens integration og trivsel - ikke mindst i forhold til, at Danmark nu modtager anslået 20.000 ukrainere, herunder især kvinder og børn. Det vurderes fra forskningsenheden, at kvinderne vil have gode muligheder for integration, da de generelt er veluddannede, 11 år i snit, men omvendt kan det være svært at bringe i spil i Danmark hurtigt, da engelsk ikke er obligatorisk i Ukraine. Men samtidig kommer de alene med børn, og går længere tid hjemme med børn i Ukraine. Så det vil tage tid at etablere sig - ikke mindst fordi de er revet op fra en hverdag og skal finde sig tilrette i nyt land og sprog. I lyset af anden forskning, vil det have positiv betydning for deres integration, hvis de boligplaceres i nærheden af deres landsmænd, vurderer forsker Jacob Nielsen Arendt. Men understreger, at det vil tage tid.

Oasis spurgte om der er forsket i om den lange ventetid på behandling af traumer, kan have betydning for lavere integration på arbejdsmarkedet?

   " Det at vente længe kan have en betydning for deres psykiske mistrivsel og det kan have en negativ effekt på integrationen på arbejdsmarkedet, " svarede Jacob Nielsen Arendt, men understregede, at der ikke er forsket i om det skyldes den manglende behandling.

Læs hele rapporten her


Webdesign: Webbureauet 1101K